國務(wù)院辦公廳印發(fā)《控制污染物排放許可制實施方案》（以下簡稱《實施方案》），標志著我國排污許可制改革正式拉開序幕。近3年來，在黨中央、國務(wù)院的堅強領(lǐng)導下，排污許可制改革成效顯著，排污許可制度體系已基本建立，正按行業(yè)、分時序逐步實現(xiàn)排污許可管理全覆蓋。與此同時，困難和問題也逐步顯現(xiàn)。為保障順利實現(xiàn)改革目標，鞏固和擴大改革成果，充分發(fā)揮排污許可制度管理效能，切實改善環(huán)境質(zhì)量，趟“深水區(qū)”、啃“硬骨頭”已是使命所然，亟須將改革推向縱深。

    加快完善排污許可法律法規(guī)管理支撐體系

    加快推動修訂《固體廢物污染環(huán)境防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》，為將固體廢物和噪聲納入排污許可管理提供法律支撐，從環(huán)境要素層面真正實現(xiàn)排污許可“一證式”管理。

    盡快出臺《排污許可管理條例》，推動落實排污許可專項立法，賦予排污許可證以充分的法律效力，明確按證排污的法律地位，進一步明確以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，完善“一證式”管理模式，保障固定污染源排污許可管理全覆蓋，落實排污單位主體責任。

    統(tǒng)籌修訂《固定污染源排污許可分類管理名錄》（以下簡稱《名錄》），進一步細化明確分類、分級、分時序的管理要求，對已完成排污許可證核發(fā)工作的行業(yè)，建議以確保排污許可管理全覆蓋為前提，按照先發(fā)證再完善的總體要求，原則上既不放松也不加嚴現(xiàn)有管理要求，避免由此帶來的管理混亂、不利導向，以及在當前發(fā)證攻堅期“拉抽屜”帶來的管理資源消耗。對尚未實施排污許可管理的行業(yè)，根據(jù)行業(yè)污染物排放特征，結(jié)合現(xiàn)有環(huán)境管理要求和現(xiàn)狀管理水平，優(yōu)化細化排污許可分類管理。

    推動出臺排污許可制度與各項環(huán)境管理制度銜接融合管理文件。緊緊抓住固定污染源環(huán)境管理這個“牛鼻子”，在現(xiàn)有《關(guān)于做好環(huán)境影響評價制度與排污許可制銜接相關(guān)工作的通知》等管理文件基礎(chǔ)上，進一步細化明確銜接內(nèi)容、提高可操作性，落實落地以排污許可制為核心和基礎(chǔ)，銜接融合環(huán)評制度、環(huán)境執(zhí)法、總量控制、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境統(tǒng)計、污染源普查、環(huán)境保護稅等各項環(huán)境管理制度，建立精簡高效的固定污染源環(huán)境管理制度體系。

全力保障2020年實現(xiàn)排污許可管理全覆蓋

    《實施方案》明確“到2020年，完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發(fā)工作”。截至目前，全國共計核發(fā)排污許可證近13萬張，預(yù)計2020年底前還需核發(fā)更多的排污許可證，任務(wù)重、時間緊。為保障順利實現(xiàn)固定污染源排污許可管理全覆蓋，筆者建議如下：

    按照全覆蓋總體要求，與《建設(shè)項目分類管理名錄》相銜接，修訂《名錄》分類管理要求，將固定污染源排污許可管理細化為三類。第一類是對污染物產(chǎn)生量大、排放量大或者環(huán)境危害程度高的排污單位實行排污許可重點管理；第二類是對污染物產(chǎn)生量較大、排放量較大或者環(huán)境危害程度較高的排污單位實行排污許可簡化管理；第三類是對污染物產(chǎn)生量和排放量很小，依法不需要申請排污許可證的排污單位，實行登記管理。

    加快出臺尚未實施排污許可管理行業(yè)排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范。鑒于后期納入排污許可管理行業(yè)企業(yè)總體上量大、面廣、體小，且污染物排放水平和環(huán)境管理水平都相對較低，建議進一步精簡優(yōu)化技術(shù)規(guī)范內(nèi)容，主要可從以下幾個方面著手：一是精簡排污單位生產(chǎn)單元、生產(chǎn)工藝、生產(chǎn)設(shè)施、原輔材料及燃料等生產(chǎn)信息填報要求，僅登記與產(chǎn)污最直接相關(guān)的主要內(nèi)容；二是對于各行業(yè)通用且在《排污許可管理辦法（試行）》等管理文件中已明確的管理要求，不再重復(fù)贅述，精簡技術(shù)規(guī)范文本；三是根據(jù)《排污單位自行監(jiān)測指南 總則》，結(jié)合行業(yè)污染物排放特征、現(xiàn)行管理要求及管理水平現(xiàn)狀，精簡優(yōu)化監(jiān)測指標、監(jiān)測頻次等自行監(jiān)測要求；四是參考《排污單位環(huán)境管理臺賬及排污許可證執(zhí)行報告技術(shù)規(guī)范 總則（試行）》總體框架，根據(jù)行業(yè)特征，重點精簡優(yōu)化臺賬記錄及執(zhí)行報告要求。

    配套出臺實施排污許可登記管理相關(guān)規(guī)定和信息平臺登記系統(tǒng)建設(shè)，尤其關(guān)注既包含排污許可證管理行業(yè)，也包含登記管理行業(yè)的多種經(jīng)營企業(yè)管理要求，同步落實排污許可登記工作。

    按照“核發(fā)一個行業(yè)、清理一個行業(yè)、規(guī)范一個行業(yè)、達標一個行業(yè)”的要求，摸清固定污染源底數(shù)，全面實施清理整頓規(guī)范。

    加強動員、培訓、調(diào)度和培育第三方技術(shù)力量，多措并舉、多管齊下全面支撐保障完成排污許可管理全覆蓋。

    加強全國排污許可證管理信息平臺建設(shè)

    隨著排污許可制改革的深入推進，法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范體系逐步健全，排污許可證核發(fā)工作逐步實現(xiàn)固定污染源全覆蓋，排污許可工作越來越集中到全國排污許可證管理信息平臺上，幾乎所有排污許可相關(guān)工作都要圍繞平臺來開展，包括排污許可證申請、核發(fā)、證后管理、自證守法、依證監(jiān)管執(zhí)法、信息公開和社會監(jiān)督等排污許可管理全過程，還包括與其他固定污染源環(huán)境管理平臺的對接和后續(xù)排污許可大數(shù)據(jù)管理運用等。

    下一步亟須進一步統(tǒng)籌規(guī)劃、積極謀劃，明確時間表、路線圖，掛圖精準作戰(zhàn)、對表穩(wěn)步推進，加大平臺建設(shè)投入，加強平臺運維管理，強化大數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)整合和系統(tǒng)分析支撐環(huán)境管理決策，邊建設(shè)、邊挖掘、邊優(yōu)化，實現(xiàn)“一個平臺、一張地圖、一套數(shù)據(jù)”的信息化管理，為深化排污許可制改革奠定堅實基礎(chǔ)。

    強化排污許可證后管理和監(jiān)管執(zhí)法

    排污許可制度實施的關(guān)鍵在于執(zhí)行，執(zhí)行的關(guān)鍵在于依證監(jiān)管。建立健全依證監(jiān)管執(zhí)法制度體系，是依法治國、嚴懲違法，強化排污者責任的重要保障。發(fā)好許可證固然重要，用好許可證更重要。因此， 筆者建議：

    加強證后管理，保障排污許可證核發(fā)質(zhì)量，規(guī)范排污許可證內(nèi)容，讓排污單位按證排污的可預(yù)期性和可操作性更強，讓生態(tài)環(huán)境部門依證監(jiān)管的底氣和依據(jù)更足。

    強化依證監(jiān)管，規(guī)范環(huán)境執(zhí)法行為，明確執(zhí)法監(jiān)管邊界，建立規(guī)范化、程序化、精細化依證監(jiān)管執(zhí)法體系。建立長效機制，將排污許可執(zhí)行情況納入強化監(jiān)督定點幫扶，依法嚴懲各項違法排污行為，讓無證排污和不按證排污的企業(yè)受到應(yīng)有懲罰，約束企業(yè)承擔環(huán)保責任。

    推動證后監(jiān)管信息化建設(shè)，完善信息平臺排污許可實施與監(jiān)管系統(tǒng)，并依托信息平臺建立依證監(jiān)管信息化移動終端，讓依證監(jiān)管更便捷、更智能、更精準，充分發(fā)揮依證監(jiān)管效能。

    探索構(gòu)建排污許可與環(huán)境質(zhì)量掛鉤機制

    排污許可證將于2020年實現(xiàn)全覆蓋。下一步，必然要求深化制度改革，著力圍繞推動改善環(huán)境質(zhì)量，將排污許可證升級到2.0版。

    排污許可制改革以火電、造紙為先行先試行業(yè)，于2017年3月完成第一張排污許可證的核發(fā)。首次核發(fā)的排污許可證有效期為3年，第一張1.0版排污許可證將于2020年3月到期換發(fā)。為盡快實現(xiàn)排污許可與環(huán)境質(zhì)量改善需求進一步掛鉤，保障排污許可證升級平順過渡、順暢銜接，2.0版排污許可證宜在此之前完成升級設(shè)計。宜同樣以火電、造紙為先行先試行業(yè)，分別探索構(gòu)建排污許可與大氣環(huán)境質(zhì)量、水環(huán)境質(zhì)量掛鉤機制，統(tǒng)籌考慮1.0版排污許可證管理基礎(chǔ)、環(huán)境管理現(xiàn)狀水平和主要問題、環(huán)境質(zhì)量改善需求等因素，積極謀劃、專項研究。

    鑒于當前污染源數(shù)據(jù)積累和環(huán)境管理水平尚難支撐精細化管理到“一廠一策”，建議分步推進，2.0版排污許可證重點針對環(huán)境質(zhì)量不達標地區(qū)，依據(jù)污染物排放與環(huán)境質(zhì)量之間的壓力—響應(yīng)關(guān)系，加嚴區(qū)域、流域排污單位污染物許可排放限值，明確差異化環(huán)境管理要求。其中，區(qū)域大氣污染物排放與大氣環(huán)境質(zhì)量之間的壓力—響應(yīng)關(guān)系，可通過關(guān)聯(lián)現(xiàn)有大氣污染物排污許可數(shù)據(jù)和大氣環(huán)境功能區(qū)、大氣網(wǎng)絡(luò)管理控制單元、大氣環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測等數(shù)據(jù)建立。流域水污染物排放與水環(huán)境質(zhì)量之間的壓力—響應(yīng)關(guān)系，可通過關(guān)聯(lián)現(xiàn)有水污染物排污許可數(shù)據(jù)與水環(huán)境功能區(qū)、流域控制單元、水質(zhì)斷面、水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測等數(shù)據(jù)，在厘清“排污單位廢水直接排放口—入河排污口—受納環(huán)境水體—控制單元—水質(zhì)斷面”對應(yīng)關(guān)系的基礎(chǔ)上建立。再通過制修訂排污許可相關(guān)法律法規(guī)和行業(yè)排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范予以具體實施，切實推動排污許可與環(huán)境質(zhì)量進一步掛鉤。

    程言君、王煥松，輕工業(yè)環(huán)境保護研究所；張亮，北京市科學技術(shù)研究院生態(tài)環(huán)境研究中心